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然而从当代中国基本权利立法实践来看，虽取得相当成就，但问题也同样明显。

2006年《意见》第2条的规定是:任何单位和个人发现行政执法机关不按规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件，向公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报的，公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关应当根据有关规定及时处理，并向举报人反馈处理结果。④四川省人民检察院两法衔接课题组:促进行政执法与刑事司法有效衔接须由全国人大常委会立法解决，载《中国检察官》2011年第11期。

⑦此外，根据2001年《人民检察院规定》第10条第1款第(二)项的规定，被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院也应当启动立案监督。④2008年—2010年，据湖南省人民检察院的调研，湖南省各级行政执法机关共立案查处各类行政处罚案件323526件，作出行政处罚316891件，向公安机关移送涉嫌犯罪案件4179件，移送率1.29%，公安机关立案2070件，移送后立案率为49.53%。从实体的角度可根据刑法中的相关规定设定如行政执法机关对于相对人处罚超过一定数额的罚款以及没收、责令停产停业、吊销许可证或执照、行政拘留等行政处罚都必须提交平台。从1部行政法规和4部规范性文件的规定来看，人民检察院的移送监督包括下面几个方面的内容: 第一，移送监督的启动。(二)《刑事诉讼法》能否提供职权(职责)依据 虽然2001年《国务院规定》中有关人民检察院职权(职责)规定的合法性存在疑问，但是否就意味着人民检察院在行使这些职权(职责)时就是违法的呢?显然不能这么简单下结论。

客观来讲，人民检察院在两法衔接工作的推动中作出了大量的工作，也发挥了重要的作用。毫无疑问，两法衔接中行政执法事项属于国务院行政管理职权的事项，行政法规对其予以规定的合法性是毋庸置疑的，其对行政执法机关提出有关要求是理所当然的。我国宪法在对少数人权利保护也作出了丰富多样的规定，并且这些规定绝大多数已经落实为法律。

[1]参见王广辉：《论中国特色社会主义法律体系中的宪法及其相关法》，《河南社会科学》2010年第9期。（2）以低位阶的立法取代法律，在立法条件不成熟的情况下，虽有助于为后来立法积累经验，但事实上却为行政执法部门不受限制的行政裁量提供了空间。[10]必须指出两点：一是此原则绝不适用于公权力推定，公权力必须遵循法无授权则禁止的限制。立法者可以通过客观解释方法，将那些不够理想、不够完善的权利条款作出符合当下公民权利诉求和社会普遍理解的解释。

除此之外，社会保障立法未能充分明确政府的保障责任，亦缺乏追惩措施的规定。更何况，在中国宪法采取抽象的基本权利保障模式的情况下，公民权利保障只剩下立法这唯一可行的路径，立法机关的积极作为之于中国人民的权利事业具有构成性意义。

立法机关对基本权利立法负有不可推卸的积极义务，立法者没有任何理由推诿和延宕权利立法。他们可以是立即适用于，直接规定行政和司法机关，尤其是法院的。[10]郭道晖：《论权利推定》，《中国社会科学》1991年第4期。作为致力于为最广大人民谋福利的社会主义国家，中国理应在公民基本权利保障方面做出表率，公民对其基本权利的充分享有才是社会和谐稳定的最重要基础。

严格地说，凡是不符合立法法法律保留规定的行政法规和地方性法规，都应尽早予以撤销。  魏治勋，山东大学法学院副教授。[3]这就需要从基本权利立法的形式与实质相结合的全面视角去认识当代中国基本权利立法的现状和问题。其中持久存在并将长期制约法治建设的一个重要问题，就是最高立法机关对宪法基本权利的立法落实不够，导致相当多的公民基本权利未能较好地转化为法律权利。

同时为了防止新的问题出现，尽量不再核准新的此类行政法规和地方性法规，确实需要的此类低位阶立法，人大应强化备案审查力度，严格确保其合宪性。[4]有关中国宪法履行经济、社会和文化权利公约及其与其他国家比较的资料和论述，参见秦前红、涂云新：《经济、社会、文化权利的保障路径及其选择》，《交大法学》2013年第1期。

[8]从上述两个案例可见，某些基本权利立法事实上走向了权利保障的对立面，成为权利实现的限制和障碍。对出版自由、结社自由、宗教信仰自由缺乏系统的公法性立法，对游行、集会、示威权利的规定，侧重于突出预防、限制、审查和追惩措施的内容，并授予警察过多过大的裁量权。

最高人民法院和地方各级人民法院作为一个整体的司法系统本可以在我国法律适用与完善中扮演重要的建设性角色，但由于涉及经济、社会和文化权利的案件被屡屡拒绝受理，即使受理了也只能直面大面积败诉的命运。仅当年8月份境内申请游行示威的就达74起、146人次，境外提出的申请为3起、3人次。对于三大人权公约的性质，学术上仍然存在较大争议，相当多的学者认为经济、社会、文化权利不是与公民权利和政治权利处于同一层次的权利类型，甚至有的学者认为前者是较低的权利类型，因而不属于人权和基本权利的范畴。在国际学术界，学者们对少数人的界定基本上与《公民权利和政治权利国际公约》第27条具有共同的指向性，代表性的观点是弗朗西斯科?卡波杜尔梯应联合国防止歧视及保护少数小组委员会之邀所作的报告中提出的定义：数量上少于一国其他居民的群体，不处在主导地位，其成员——作为一国国民——具有不同于其他居民的种族、宗教或语言特点并显示出保持他们的文化、传统、宗教或语言的团结意识，即便这只是含蓄的。在晚近国内有关基本权利实现路径的讨论中，就有学者鉴于立法者不能积极作为而致相当多的基本权利虚置的情状，提出应考虑宪法司法化或宪法可诉性问题，认为宪法的可诉性是法治国家的基本要求，公民权利的精髓在于通过宪法的司法适用对公民权利予以救济，乃是宪法可诉性的核心所在[4]有关中国宪法履行经济、社会和文化权利公约及其与其他国家比较的资料和论述，参见秦前红、涂云新：《经济、社会、文化权利的保障路径及其选择》，《交大法学》2013年第1期。

来源：《法学》2014年第8期 进入专题： 宪法实施 基本权利立法 抽象权利 积极义务 立法转向 。在少数人权利保护和实现的问题上，中国的立法是相对完善的。

一旦某些基本权利未能具体化为法律，在尚未确立宪法救济制度的情况下，公民基本权利的救济将得不到保障。然而自从魏玛宪法将社会权利确认为基本权利以来，当今世界主要法治国家都广泛承认了经济、社会、文化权利的基本权利性质，且这一观点近年来越来越多地被国际社会所接受。

在晚近国内有关基本权利实现路径的讨论中，就有学者鉴于立法者不能积极作为而致相当多的基本权利虚置的情状，提出应考虑宪法司法化或宪法可诉性问题，认为宪法的可诉性是法治国家的基本要求，公民权利的精髓在于通过宪法的司法适用对公民权利予以救济，乃是宪法可诉性的核心所在。[11][奥]汉斯?凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996版，第290～291页。

3.强化全国人大对行政法规和地方性法规的备案审查，确保这两类立法的合宪性。[4]这些基本权利大多属于公民权利和政治权利范畴，恰恰是表征公民生命价值和政治地位的最重要的权利类型。中国权利立法存在着选择性作为和消极作为以及对国际人权公约态度不够积极等问题，导致诸多公民基本权利被悬置和虚化。在立法机关立法之前，公民基本权利必然是一种只能主张却不能诉诸法律实践的、徒具形式的纸面上的权利。

2.某些基本权利立法存在着异化为权利限制法的问题。基于某些政治、经济及社会现实因素的考虑，立法者在宪法公民基本权利的具体化问题上采取选择性搁置或消极作为，使得一部分宪法基本权利规范未能转化为法律，导致这些基本权利事实上处于虚置状态。

在诸多基本权利中，尤以公民权利和政治权利的立法问题较多，尚有言论、出版、结社自由和人身权利、公民财产权利、平等权等基本权利有的没有制定法律，有的仅有低位阶的行政法规和地方性法规。公民的社会保障权虽然在法律上得到了落实，基本建立起了比较全面的社会保障制度，但这一制度本身存在严重问题，广泛存在着基于地域和身份的歧视和不平等待遇，现实的城乡差别、行业差别、所有制差别都在法律当中得到了体现，尚有众多社会主体被排除在社会保障权的享有者之外，无户籍者、流浪者、乞讨者、欠缴社会保障费者等众多人群都无法享受到社会保障福利。

（4）关于财产权利方面的立法，明显存在如下问题：对公民财产权缺乏公法性法律的保障，财产权的基本人权性质被选择性漠视。[10]必须指出两点：一是此原则绝不适用于公权力推定，公权力必须遵循法无授权则禁止的限制。

但迄今尚有许多基本权利未能通过立法途径具体化的事实，表明立法机关并没有很好肩负起权利立法的宪法义务，这才是导致公民权利落实不够理想的根本原因。宪法规定的缺失和立法者的选择性立法、消极立法必然造成基本权利在内容上明显存在如下问题和不足：（1）平等权立法存在着对政府义务规定过于笼统，规范范围仅限于劳动就业等狭窄领域，缺乏禁止歧视条款等多方面问题，导致平等权立法相当程度上处于虚置状态，在大多数情况下仅具宣言性权利意义，只是在程序法领域落实得比较到位。我国权利立法在此方面的一个明显缺憾，就是宪法和法律都未明确承认宪法未列举权利和法不禁止即自由原则，以至于公民权利救济面临着法未规定则不予救济的难题。1.基本权利立法内容不够完善，存在重经济、社会、文化权利轻公民权利和政治权利的倾向。

从理论上解析法不禁止即自由，可以有两个层面的理解：其一，凡是法律不予调整而由道德、习俗等社会规范调整的行为领域以及自我指涉行为，均属于法外空间，公民在此一范围内的行为具有法不禁止意义上的自由。[1]参见王广辉：《论中国特色社会主义法律体系中的宪法及其相关法》，《河南社会科学》2010年第9期。

这一排列意味着，某种程度上各国在不同权利重要程度问题上达成基本共识。其二，从公民权利推定的视角看，法不禁止即自由意味着公民有着做一切法律不禁止之事的权利或自由，此即《人和公民权利宣言》第5条宣示的：凡未经法律禁止的一切行动，都不受阻碍，并且任何人都不得被迫从事未经法律命令的行动。

概而言之，具体的基本权利无论对于公共权力机关、社会组织还是公民个人都具有直接的实定效力。这才是解决社会稳定问题的治本之道，就此意义而言，维权就是维稳，维权才能维稳。